Харківська обласна рада

Тел. +3 8057 700-40-57
Факс +3 8057 700-53-35
E-mail: zvernennya@oblrada-kharkiv.gov.ua
Адреса: вул. Сумська, 64, м. Харків, Україна, 61200
19 жовтня 2019

Матеріали круглого столу: "Конституційний процес в Україні: відповідь на нові виклики чи повторення старих помилок?", 9 липня 2015 року, Центр Разумкова

ЗДІЙСНЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОЇ РЕФОРМИ: БАЧЕННЯ ФАХІВЦІВ

Інтерв'ю президента Української асоціації районних та обласних рад, голови Харківської обласної ради Сергія Чернова

– Обсяг та межі конституційної регламентації місцевого самоврядування.

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні28 зазначає, що "система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреб суспільства. Функціонування органів місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню органами місцевого самоврядування, утвореними ними установами та організаціями, високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг на відповідних територіях". Тобто необхідні зміни, в т.ч. в частині конституційного гарантування діяльності місцевого самоврядування.

Зрозуміло, що Конституція це не інструкція, і не простий закон. Разом з тим саме в Конституції мають бути визначені загальні обсяги повноважень орга-нів місцевого самоврядування, що стане гарантією здійснення місцевого самоврядування за будь-якої зміни політичних обставин і запобіжником впливу окремих політичних груп.

Проте, зміни до Конституції не можуть зменшити наявний обсяг повноважень, вже передбачених чинною Конституцією (ст.143).

Більше того, нова редакція ст.143 має розширити повноваження органів місцевого самоврядування за рахунок тих, які на наразі делеговані ст.44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцевим державним адміністраціям, оскільки місцеві державні адміністрації ліквідуються, а районні та обласні ради матимуть власні виконавчі органи.

Зазначені пропозиції повною мірою відповідають положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, які з об’єктивних підстав не були враховані під час ухвалення Конституції29.

Конституційне закріплення інституту місцевого самоврядування та посилення гарантії його реалізації набуває особливої актуальності, оскільки дедалі частіше спостерігаємо, що через внесення змін до законів та прийняття підзаконних актів центральними органами виконавчої влади повноваження органів місцевого самоврядування значно звужуються, а інколи взагалі ними нехтують.

Так, Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" на сільські, селищні, міські, районні та обласні ради покладені повноваження здійснення державної регуляторної політики, а отже, як наслідок, вони визнані самостійними регуляторними органами.

Незважаючи на це, Законом України "Про внесення змін до статті 34 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"” (від 5 червня 2014р.) органи місцевого самоврядування зобов’язані надавати центральному органу виконавчої влади з питань державної регуляторної політики проекти актів місцевих рад разом з експертними висновками щодо регуляторного впливу цих проектів та "підписаним аналізом регуляторного впливу" для "підготовки у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку пропозицій щодо вдосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики".

Встановлена процедура прийняття регуляторного акта органом місцевого самоврядування не відповідає конституційній моделі організації влади в Україні, порушує конституційні гарантії місцевого самоврядування.

Відомо, що Конституцією та Кодексом про надра до компетенції органів місцевого самоврядування віднесено здійснення контролю за використанням та охороною надр. Натомість, на відміну від наданих законом повноважень, чинні підзаконні нормативно-правові акти усувають місцеві ради від участі в розробці угод про умови користування надрами та подальшого контролю за виконанням умов угод, які укладаються з переможцями аукціону з продажу спеціальних дозволів на користування надрами. І, як наслідок, переможець аукціону фактично на власний розсуд обирає під’їзні шляхи, часто пошкоджуючи при цьому посівні угіддя, пасовища та загалом флору та фауну певної місцевості, користується безкоштовно місцевими дорогами (розбиваючи їх покриття), несвоєчасно проводить рекультиваційні роботи, а органи місцевого самоврядування позбавлені можливості своєчасно реагувати та впливати на недопущення подібного.

Наведене вище свідчить про порушення одного з основних принципів місцевого самоврядування, а саме: повсюдності місцевого самоврядування (утворюються території (зони), на які місцеве самоврядування не може впливати, оскільки чинне законодавство сконструйовано таким чином, що всі питання стосовно надання надр у користування, зокрема і щодо корисних копалин місцевого значення, вирішуються у центральних органах виконавчої влади). Наведене стосується і питань використання водних об’єктів.

Органи місцевого самоврядування та територіальні громади фактично позбавлені законної процедури проведення місцевих референдумів у зв’язку з тим, що Законом України "Про всеукраїнський референдум" (від 6 листопада 2012р.) було визнано таким, що втратив чинність Закон "Про всеукраїнський та місцевий референдум", яким урегульовувалися питання організації та проведення місцевих референдумів.

– Повноваження суб’єктів у "владному трикутнику" в контексті децентралізації.

У системі органів влади існують три "владні трикутники".

Перший трикутник, який умовно можна назвати "класичний", передбачає поділ влади на: законодавчу, виконавчу, судову. У цьому відомому трикутнику майже не існує невирішених проблем, окрім інституту Президента, який має значні владні повноваження, але не може бути віднесений ні до законодавчої, ні до виконавчої чи, тим більше, до судової гілки влади.

Враховуючи зазначене, досить логічним було б закріплення у Конституції положень про те, що Президент є не лише Главою держави, але й Главою виконавчої гілки влади, із внесенням змін до відповідних розділів Конституції.

Іншим "владним трикутником" можна вважати:

(а) центральні органи виконавчої влади;

(б) територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади;

(в) органи місцевого самоврядування (з власними виконавчими органами, в т.ч. для виконання делегованих державою повноважень).

У контексті децентралізації на рівні центральних органів влади мають залишитися лише ті повноваження, які не можуть бути передані іншим рівням та є прерогативою цих органів.

На рівні територіальних органів ЦОВВ мають бути закріплені такі повноваження, виконання яких потребує максимальної реалізації, зокрема питання соціального захисту населення, реєстрації актів цивільного стану, казначейського обслуговування тощо.

На місцевому рівні частину повноважень територіальних органів ЦОВВ, таких як здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів та низка інших, може бути передано (делеговано) органам місцевого самоврядування, фінансово забезпечивши виконання органами місцевого самоврядування делегованих нею повноважень. Своєю чергою, органи місцевого самоврядування мають бути підзвітні та підконтрольні органам державної влади в частині виконання делегованих державою повноважень.

Наступний "владний трикутник" існує в системі органів місцевого самоврядування:

(а) на рівні громад (об’єднаних територіальних громад) – базовий рівень;

(б) на рівні районів – субрегіональний рівень;

(в) на рівні області – регіональний рівень (враховуючи міста Київ і Севастополь).

Кожен рівень місцевого самоврядування має отримати свої власні виключні повноваження, які не повинні дублюватися.

До основних повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня мають бути віднесені:

(а) планування розвитку територіальної громади;

(б) розвиток та утримання місцевої інфраструктури;

(в) планування забудови територій, здійснення архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів, благоустрій територій;

(г) соціальна допомога;

(д) швидка медична допомога; первинна охорона здоров’я;

(е) середня, дошкільна та позашкільна освіта;

(є) пасажирські перевезення на території громади;

(ж) житлово-комунальні послуги;

(з) вирішення земельних питань як на території населених пунктів, так і за їх межами (на території юрисдикції територіальної громади);

(и) утримання об’єктів комунальної власності;

(і) охорона правопорядку;

(к) пожежна охорона.

До основних повноважень органів місцевого самоврядування районного рівня мають бути віднесені:

(а) виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю;

(б) надання медичних послуг вторинного рівня;

(в) вирішення питань щодо транспортної інфраструктури районного значення;

(г) утримання об’єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст району тощо.

До основних повноважень органів місцевого самоврядування обласного рівня мають бути віднесені:

(а) забезпечення регіонального розвитку;

(б) охорона довкілля;

(в) розпорядження природними ресурсами місцевого значення;

(г) розвиток обласної інфраструктури, насамперед автомобільних доріг, мережі міжрайонних і міжобласних маршрутів транспорту загального користування;

(д) надання високоякісної медичної допомоги;

(е) розвиток культури, спорту, туризму;

(є) утримання об’єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області.

Крім того, існує проблема стосовно повноважень суб’єктів у "владному трикутнику" в контексті децентралізації.

Не заперечуючи необхідність існування казначейської системи обслуговування державних коштів, варто зазначити, що використання коштів місцевих бюджетів повинно обслуговуватися лише банками України, а фінансовий контроль за використанням коштів місцевих бюджетів та коштів, виділених на виконання делегованих повноважень, мають виконувати відповідні фінансові інспекції (досвід Польщі). Така пропозиція повністю відповідає положенням ЄХМС.

– Чи потребує перегляду конституційний статус територіальної громади?

Відомо, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою у порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (ст.140 Конституції).

Оскільки органи місцевого самоврядування, через які територіальна громада здійснює місцеве самоврядування, є юридичними особами, то цей статус територіальних громад не потребує змін.

Поряд із цим, Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає форми безпосереднього здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування. Такими формами безпосередньої участі територіальних громад у місцевому самоврядуванні є: місцевий референдум; загальні збори громадян; місцеві ініціативи; громадські слухання.

Для забезпечення гарантії здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування пропонується зазначені вище форми безпосереднього здійснення територіальними громами місцевого самоврядування визначити в Конституції, та в подальшому на рівні законів визначити порядок їх реалізації.